Breve guida alla riforma costituzionale e al referendum confermativo

Domande e risposte

a cura di Carlo Giulio Lorenzetti Settimanni

Bologna, Agosto 2016

Come è stato giustamente osservato da molti commentatori, il dibattito sulla riforma costituzionale è stato viziato sin dall'inizio da affermazioni non veritiere.

 Questa breve e sintetica rassegna circa i punti principali della legge di riforma si propone di fare chiarezza su alcuni dei temi più caldi (quali il superamento del bicameralismo, la semplificazione del sistema istituzionale,la riduzione dei costi ecc. che maggiormente hanno dato luogo a versioni non sempre aderenti ai fatti) e di contribuire così a una conoscenza informata del testo e all'espressione di un voto consapevole al prossimo referendum confermativo.

 Questioni pregiudiziali

 A1. L'attuale Parlamento è legittimato a legiferare nonostante la dichiarazione di incostituzionalità della legge elettorale sulla base della quale deputati e senatori sono stati eletti?

 La Corte costituzionale con la sentenza n.1/2014 ha stabilito la piena validità di tutti gli atti che il Parlamento potrà adottare dopo la pronuncia di incostituzionalità del "Porcellum", giustificando tale asserzione con la ineludibile necessità di assicurare la continuità dello Stato e dei suoi organi.

A2 . L'attuale Parlamento è legittimato a legiferare in materia costituzionale ?

Poiché la Corte non si è pronunciata sul punto e non ha operato distinzioni tra leggi ordinarie e leggi costituzionali, la risposta -almeno da un punto di vista formale - non può che essere affermativa. Altra cosa è il giudizio morale e politico sull'opportunità che un Parlamento così eletto affronti un compito di tale portata e delicatezza. Secondo una tesi minoritaria il Parlamento si troverebbe in una situazione di "prorogatio" e sarebbe quindi abilitato solo al disbrigo degli affari correnti.

A3 . Il Parlamento italiano, in linea generale, è legittimato non solo a "rivedere" la nostra Carta in conformità all'art.138 ma altresì a "riformarla" in modo tale da mutarla in alcuni suoi tratti essenziali?

Alcuni autori pongono in dubbio tale potere sia in base all'argomento lessicale, per il quale "revisione" e "riforma" sono concetti profondamente diversi; sia perché i padri costituenti, quando hanno scritto l'art.138, pensavano verosimilmente a modifiche di questo o quello articolo della Costituzione ma non ad un'opera di riscrittura di intere parti della Carta; sia, in fine, perché seconda una teoria di filosofia del diritto, un potere costituito sulla base dell'ordinamento costituzionale vigente non potrebbe mutare ad libitum le norme poste a fondamento di tutto l'edificio istituzionale (la "Grundnorm") e da cui trae la sua stessa legittimità, dovendosi ritenere che un tale potere spetti soltanto ad una assemblea costituente eletta dal popolo, titolare ultimo della sovranità.

B . Questioni di merito

B1. La legge costituzionale Renzi-Boschi porta ad un effettivo superamento del bicameralismo al quale vengono addebitati ritardi e complicazioni del processo legislativo e difficoltà nei rapporti tra governo e Parlamento ?

Non del tutto. Il Parlamento italiano continuerà infatti ad essere formato dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica. Quest'ultimo vede cambiare la propria fisionomia di "camera alta"; mutare le sue funzioni e composizione; divenire rappresentativo non più della Nazione ma delle Regioni e degli altri enti territoriali.

B2 . Viene superato il "bicameralismo Paritario"? Il sistema cioè in base al quale Camera e Senato fanno lo stesso lavoro, ogni legge deve essere approvata da entrambe e ciascuna deve accordare la propria fiducia al governo ?

Solo in parte e precisamente per quanto riguarda la fiducia al governo e l'approvazione del bilancio dello Stato, che vengono riservati alla Camera dei Deputati (la quale viene così ad essere la sola camera politica) insieme alla titolarità del potere legislativo sulla generalità delle materie. Esclusivamente alla Camera (l'unica a rappresentare la Nazione) spetta inoltre dichiarare lo stato di guerra.

Su diverse materie di notevole rilevanza, quali, ad esempio, leggi costituzionali e sull'ordinamento degli enti locali, leggi di attuazione delle direttive europee e ratifica trattati internazionali (vedi scheda allegata), il Senato ha però una competenza concorrente; il che vuole semplicemente dire che tutti questi provvedimenti dovranno essere approvati sia dalla Camera dei Deputati sia dal Senato. Il quale ultimo, inoltre,a semplice richiesta di un certo numero dei suoi membri, può chiedere di esaminare qualsiasi legge approvata dalla Camera, trattenendola per 30 giorni, e può esercitare il potere di iniziativa legislativa in qualsivoglia materia.

Si passa quindi da un bicameralismo paritario (nel quale cioè le due camere fanno esattamente lo stesso lavoro ed hanno gli stessi poteri) ad un bicameralismo differenziato e alquanto complesso che può alimentare conflitti di attribuzione tra le due Camere e creare non pochi problemi interpretativi;soprattutto ove si pensi alla cattiva abitudine italiana di legiferare inserendo gli argomenti più diversi in una stessa legge e con ciò stesso alimentando l'incertezza su quale delle due assemblee sia competente.

Qualche grattacapo in più per i presidenti delle due assemblee che dovranno decidere in merito di volta in volta.

B3 . La riforma consegue una reale semplificazione del sistema ed una significativa riduzione dei suoi costi?

Per i motivi di cui sopra è lecito dubitarne sia per quanto riguarda il processo di formazione delle leggi sia per i costi a carico del bilancio dello Stato. Ad una riduzione del numero dei senatori e alla soppressione delle loro indennità non corrisponde infatti una analoga riduzione dei costi amministrativi e logistici legati alla struttura del Senato.

Una indiscutibile semplificazione viene invece realizzata nei rapporti tra Parlamento e governo il quale non dovrà più dipendere dal consenso di due assemblee, diverse sia per la loro composizione sia per la possibile (e sperimentata nel passato) formazione di maggioranze non omogenee.

B4 . Come verranno eletti i futuri senatori?

Dal punto di vista della sua durata e composizione il nuovo Senato sarà un organo permanente, non elettivo, i cui componenti - sindaci e consiglieri regionali - dureranno in carica per periodi diversi e decadranno con lo scadere del mandato dell'organo dal quale sono stati nominati. Con in più la pattuglia degli ex presidenti, che rimarranno in carica finché Dio vorrà, e dei senatori nominati dal Colle per la durata di sette anni.

Un Senato dunque a composizione variabile che vedrà un alternarsi di presenze nel corso della sua attività e che non verrà rinnovato simultaneamente ad opera dei cittadini attraverso appuntamenti elettorali periodici.

A quanto sembra di capire la scelta dei futuri senatori dovrebbe avvenire con una duplice votazione : una prima votazione da parte degli elettori che, nell'eleggere i consiglieri regionali, saranno chiamati ad indicare quali tra questi desiderano che vengano nominati senatori; una seconda votazione, con metodo proporzionale, da parte dei Consigli Regionali che dovranno nominare i propri rappresentanti al Senato "in conformità alle indicazioni degli elettori". Formula alquanto sibillina che non chiarisce se i Consiglieri Regionali avranno dei margini discrezionali nella scelta dei propri rappresentanti ovvero se la loro sarà soltanto una ratifica di quanto deciso dagli elettori. La norma costituzionale rinvia in proposito ad una legge quadro per l'elezione del Senato che al momento ancora non si conosce.

Come concilieranno i futuri Senatori il lavoro parlamentare con quello di Consiglieri Regionali o di Sindaci e su chi graveranno le spese delle loro periodiche trasferte a Roma ?

Due interrogativi ai quali sarebbe vano cercare risposta nella legge di riforma e che solo l'esperienza ed eventuali provvedimenti integrativi potranno sciogliere.

B5 .Il nuovo senato riuscirà davvero a rappresentare le Regioni intese come territori e come istituzioni?

Come si è accennato sopra, nel Senato siederanno i Consiglieri e i Sindaci scelti dai Consigli Regionali col metodo proporzionale e questo, evidentemente, per dar modo anche alle minoranze di essere rappresentate. Tale sistema che a prima vista sembra costituire una giusta affermazione dei principi democratici rischia, per altro, di riprodurre all'interno della seconda camera le diversità delle posizioni politiche e partitiche presenti in ciascuna assemblea regionale, rendendo ardua la ricerca di una sintesi che rifletta gli interessi delle Regioni. Per comprendere il problema può essere utile un breve confronto con quanto accade nel Bundesrat (la seconda Camera del Parlamento tedesco) i cui membri non vengono eletti direttamente dal popolo ma delegati dai governi delle regioni.

Di norma i delegati dei Lander (da un minimo di 3 a un massimo di 6 in proporzione alla popolazione) sono alcuni degli stessi ministri dei governi regionali. In occasione delle votazioni tutti i voti di un singolo Land devono essere concordi e non è possibile che i rappresentanti di uno stesso Land si esprimano in modo diverso. Questo per garantire che nel Bundesrat venga espressa la volontà delle regioni e non del singolo delegato.

B6. Cosa stabilisce la riforma riguardo alla (preponderante) iniziativa legislativa del governo?

Almeno due importanti novità.

La prima si riferisce al ricorso da parte del governo ai decreti leggi. Per ridurne l'abuso vengono introdotti nuovi limiti oltre ai requisiti di necessità ed urgenza già previsti. I decreti dovranno avere un contenuto specifico ed omogeneo e non potranno essere reiterati i decreti che non siano stati convertiti in legge nel termine di 60 giorni.

La seconda prevede la possibilità che i disegni di legge del governo vengano approvati dal Parlamento entro tempi certi; previsione che se da un lato può contribuire a migliorare l'efficacia e la tempestività dell'azione governativa, dall'altro lato sembra comprime l'autonomia e la discrezionalità del Parlamento nella scelta delle materie e dei provvedimenti ai quali assegnare priorità.

B7 . Quali novità in merito all'elezione degli organi costituzionali?

1. Il Presidente della Repubblica

Sarà il presidente della Camera - e non più quello del Senato - a convocare in seduta comune il parlamento per eleggere il Presidente della Repubblica e a esercitarne le funzioni nel caso in cui questi non possa adempierle.

La maggioranza richiesta per l'elezione del Presidente della Repubblica resta dei due terzi dell'assemblea per i primi tre scrutini ma passa da quella assoluta (attualmente richiesta) a quella dei tre quinti a partire dal quarto scrutinio. Dopo la settima votazione la maggioranza richiesta sarà sempre dei tre quinti ma non più dell'assemblea(cioè degli aventi diritto) ma dei votanti. Questo innalzamento dei quorum potrebbe rendere più difficile l'elezione e necessarie molte votazioni.

2.La Corte costituzionale

I cinque giudici della Corte costituzionale, che oggi vengono eletti dal Parlamento in seduta comune, verranno invece nominati separatamente dalla Camera dei Deputati, in numero di tre, e dal Senato in numero di due.

Una importante novità riguarda la possibilità che, a richiesta di un certo numero di Deputati o di Senatori, le leggi che disciplinino l'elezione dei membri della Camera dei Deputati e del Senato siano sottoposte al giudizio preventivo di legittimità della Consulta. Una norma evidentemente ispirata all'esigenza di evitare le gravi incertezze e i problemi istituzionali e politici derivanti dalla recente pronuncia con la quale la Corte ha bocciato il ed. "Porcellum".

B8. Che cosa non c'è più nella nuova costituzione?

1. Scompare la figura dei senatori a vita; solo gli ex presidenti della Repubblica conserveranno questo privilegio. Mentre i cinque senatori che verranno nominati dal Capo dello Stato tra i cittadini che avranno illustrato la Patria avranno un mandato a termine di sette anni e non potranno essere rinnovati.

2. Al termine di un processo controverso, che ha visto progressivamente svalutate le loro funzioni ed utilità, vengono depennate dalla Carta anche le Province e le loro competenze assegnate alle Città metropolitane e alle Regioni.

3. Viene abolito anche il CNEL -Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro - che oggettivamente in tutti gli anni trascorsi dalla sua istituzione non ha inciso significativamente con i suoi studi e proposte sull'agenda politica e di governo.

Quali novità riguardo alla partecipazione dei cittadini alla vita pubblica?

1. Per potenziare gli istituti di democrazia diretta previsti dal nostro ordinamento viene da un lato modificato il quorum per la validità del referendum abrogativo qualora le firme dei richiedenti raggiungano il numero di 800.000 (in tal caso il quorum verrà commisurato non più alla metà più uno degli elettori aventi diritto ma a quello dei votanti nelle ultime elezioni politiche, rendendo sicuramente più agevole il raggiungimento di tale soglia) e, dall'altro,introdotto l'obbligo per le Camere di prendere in esame entro un determinato termine le leggi di iniziativa popolare, per la cui validità viene però innalzato il numero delle firme necessarie, portato ora a quota 150.000.

E', inoltre, prevista l'introduzione dei referendum di natura consultiva e propositiva sull'esempio di quanto accade in Svizzera.

Che cosa muta nei rapporti tra Stato e Regioni ?

1. Sul punto la legge Renzi-Boschi si propone esplicitamente di modificare l'impostazione della riforma costituzionale del 2001, correggendone quelli che l'esperienza di oltre tre lustri ha dimostrato essere i suoi maggiori fattori critici, responsabili tra l'altro di un patologico aumento dei conflitti di attribuzione tra lo Stato e le Regioni e di aver reso molto accidentati taluni percorsi decisionali di interesse generale.

Vengono così eliminate le materie di legislazione concorrente previste attualmente dall'art.117 (sulle quali cioè possono intervenire con propri provvedimenti sia lo Sato sia le Regioni).

Le materie, se passerà la riforma, saranno o statali o regionali. Per alcune di quelle statali lo Stato dovrà però limitarsi a dettare "norme generali e comuni" al fine di assicurare uniformità di applicazione ed eguaglianza dei diritti dei cittadini. Si pensi in proposito alla materia sanitaria e alla tutela della salute.

Viene accresciuto il numero delle materie sulle quali lo Stato avrà una competenza esclusiva, come nel caso, ad esempio,della moneta, della tutela del risparmio e della concorrenza, del sistema valutario e tributario, della organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici,della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ed altre non meno rilevanti materie quali istruzione, ordinamento scolastico e universitario,tutela dell'ambiente ecc.

Su proposta del Governo, inoltre, la legge può intervenire anche in materie non riservate alla competenza esclusiva dello Stato quando lo richiedano la tutela dell'interesse nazionale e l'unità giuridica ed economica della Repubblica.

Questa "clausola di supremazia", unitamente ai penetranti poteri sostitutivi dello Stato in caso di inadempienza delle Regioni e alla già accennata avocazione allo Stato di molte materie che la riforma del 2001 aveva attribuito alle Regioni o in via esclusiva o, per così dire, in condominio con lo Stato, segnala lo spostamento al "centro" di molte funzioni e poteri. Una svolta che potrà essere considerata,a seconda dei casi, negativamente, da quanti avevano sperato e creduto in una evoluzione in senso federalista delle nostre istituzioni; positivamente, da coloro che giudicano deludente l'esperienza regionale di questi anni e ritengono che, comparativamente, lo Stato e l'apparato centrale abbiano meglio figurato sia nell'azione di governo, sia nella gestione delle risorse pubbliche, sia nel perseguire il buon andamento della pubblica amministrazione.

E. La riforma e il referendum confermativo. Su cosa si voterà?

Come si è visto, la riforma abbraccia una pluralità di materie e tocca punti essenziali della Costituzione, introducendo modifiche e innovazioni che sono state accolte e valutate in modo assai diverso e discordante sia dagli esperti sia dai politici sia dagli opinionisti.

Sarebbe stato (e sarebbe) quindi assai opportuno e logico dare ai cittadini la possibilità di esprimersi nel merito delle soluzioni proposte, articolando il referendum confermativo in più quesiti corrispondenti ai diversi capitoli della riforma. Ma così non sarà, sia perché l'art.138 (che contempla il referendum confermativo) non prevede espressamente tale ipotesi (ma neppure la esclude), sia perché i deputati che hanno inoltrato la richiesta di referendum alla Corte di Cassazione hanno formulato un unico quesito riassuntivo.

Facile prevedere che, interpellando gli elettori in tale maniera, possa prevalere - in senso favorevole o contrario - un giudizio sul proponente (il Governo) piuttosto che sul contenuto della proposta.